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環(huán)保法月底二審 破解執(zhí)法難題成期盼

來源： 南方日報 

　　“兩高”出臺的辦理環(huán)境污染刑事案件司法解釋前日正式施行，其焦點在于從刑事司法層面降低了污染環(huán)境的入罪門檻。不過從更為常規(guī)的環(huán)保部門行政執(zhí)法層面來看，處罰力度弱、缺乏強制權(quán)等執(zhí)法老大難問題，依然有待破解。

　　如無意外，6月底在北京舉行的十二屆全國人大常委會第三次會議將第二次審議環(huán)境保護法修正案草案。在環(huán)保部就“環(huán)保法一審”提交的34條意見中，采取行政強制措施、突破最高罰款限額的“按日計罰”、“雙罰制”等加大環(huán)保行政執(zhí)法權(quán)限及力度的建議頗受關(guān)注。

　　省環(huán)保廳副廳長李暉本周做客省政府網(wǎng)站時也呼吁，法律應(yīng)賦予環(huán)保部門對違法企業(yè)的扣押、封存權(quán)力，從法律源頭上來解決執(zhí)法難的問題。

　　去年《環(huán)保法修正案(草案)》公布以后，不少專家乃至官方人士對認為進步意義較大的內(nèi)容被刪減感到失望，網(wǎng)絡(luò)上收到了11748條意見。再度收集意見后即將開始的二審能否取得突破，大家都拭目以待。

　　環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實尷尬

　　“要建立聯(lián)動整治機制，鐵腕治污！”本月初，在荷塘鎮(zhèn)污染整治現(xiàn)場會上，江門市副市長鐘軍重申。

　　這是江門市政府召集多個部門，半個月來第二次進行專門部署。上月初，荷塘鎮(zhèn)重污染行業(yè)整治被列入今年省級重點督辦的十大環(huán)境問題之一。

　　上月中旬，南方日報現(xiàn)場走訪，披露該鎮(zhèn)圍仔工業(yè)區(qū)每天6000噸廢水排入西江，而該鎮(zhèn)2000多家企業(yè)中，竟有八成無證排污。

　　在省級督辦與輿論監(jiān)督的壓力下，地方政府終于下決心把當?shù)氐沫h(huán)保、工商、公安、電力、等部門聯(lián)合起來，對付污染毒瘤。

　　在此之前，當?shù)丨h(huán)保部門由于勢單力薄，執(zhí)法長期力不從心——“我們沒有關(guān)停企業(yè)的強制權(quán)，只能叫鎮(zhèn)政府幫忙停水停電，開了罰單，企業(yè)不聽，我們向法院申請強執(zhí)，企業(yè)在工商變更一下名字，我們又重新走流程一拖又大半年”。

　　江門市環(huán)保執(zhí)法人員的困惑，亦是環(huán)保部門執(zhí)法難的縮影。

　　“企業(yè)停下來就要貼封條，或者關(guān)停，但是法律沒有賦予環(huán)保部門這個權(quán)力，只能責令其停止生產(chǎn)，執(zhí)法人員一走的話有些企業(yè)又動起來了。”本周二，省環(huán)保廳副廳長李暉在接受省政府網(wǎng)在線訪談時大倒苦水。

　　按現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)，只有“罰款由環(huán)境保護行政主管部門決定”，環(huán)保部門并沒有強制執(zhí)法權(quán)。需要貼封條查封企業(yè)的話，要由工商部門執(zhí)法。而“責令停業(yè)、關(guān)閉。由作出限期治理的由人民政府決定；責令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報國務(wù)院批準。”

　　李暉同時表示，“現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)處罰力度不夠，有些違法排污單位都不在乎。”如《大氣污染防治法》規(guī)定，造成重大經(jīng)濟損失的，罰款最高不得超過20萬元。

　　本周二，兩高出臺的司法解釋將污染環(huán)境入罪門檻降低，包括公私財產(chǎn)損失30萬元以上、致使30人以上中毒、3人以上輕傷等情節(jié)，皆可成為污染環(huán)境罪的入罪要件。

　　不過，上述解釋是從刑事司法的角度，對更為常規(guī)而且“專注”于污染執(zhí)法的環(huán)保部門來說，要將污染者繩之于法，依然得依賴司法部門。

　　環(huán)保部政法司副司長別濤在答記者問時表示，要建立與政法機關(guān)執(zhí)法信息的正常交流機制，為公安、檢察等機關(guān)及時提供案件線索?！碍h(huán)保部門與政法機關(guān)之間應(yīng)該各自發(fā)揮優(yōu)勢形成合力。環(huán)保部門要運用日常環(huán)保監(jiān)管、監(jiān)測獲得的信息和分析化驗的數(shù)據(jù)，主動及時提供給政法機關(guān)?！?/p>

　　而在環(huán)保部遞交的意見里，也建議新環(huán)保法對關(guān)于環(huán)境犯罪行為的條款，作出銜接性的規(guī)定。

  對新環(huán)保法的期待

　　事實上，破解環(huán)保部門執(zhí)法難，目前國內(nèi)主要采取兩種方式，一種是上級環(huán)保部門督辦地方政府，倒逼下一級政府召集司法、工商等部門協(xié)同整治，突破環(huán)保部門的權(quán)限制約；另一種就是寄望于環(huán)保法等法律的修訂給環(huán)保部門“放權(quán)”。

　　全國人大常委會去年8月對《環(huán)境保護法修正案(草案)》一審之后，公開向社會征求意見。本月底，全國人大常委會將會對草案進行二審。環(huán)保部此前已綜合專家學者和環(huán)境保護系統(tǒng)的意見后，提出了34條修改建議。

　　當中，強制措施與加大處罰力度成為環(huán)保部門希望破解執(zhí)法難的主要觀點。環(huán)保部建議，根據(jù)《行政強制法》的有關(guān)規(guī)定和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的實際需要，增加對某些重大環(huán)境違法行為，實施查封、扣押等強制措施。

　　在處罰力度上，建議對違法行為實行“雙罰制”和“按日計罰”，即不僅處罰違法企業(yè)，而且處罰企業(yè)負責人和其他責任人員；針對連續(xù)性環(huán)境違法行為“按日計罰”。

　　事實上，在一審的建議稿里，環(huán)保部就曾提出上述建議，卻最終并未出現(xiàn)在草案中。而像“按日計罰”已是國際上相對流行的做法，在國內(nèi)的重慶、深圳等地方環(huán)保法規(guī)中也已啟用。對此，當時全國人大環(huán)資委在公開答記者問時表示，現(xiàn)行環(huán)境保護法和相關(guān)單項法律中尚未涉及，有關(guān)部門也沒有形成一致意見。

　　如今，人大環(huán)資委換屆后，走上二審程序的環(huán)保法修訂工作也再度讓人期盼。

　　“這次是爭取拿出一個讓各方比較滿意的草案，相比一審稿應(yīng)該有很大的不同?！比珖舜蟓h(huán)資委人士接受媒體采訪時表示。

　　此外，鑒于目前取證難、舉證責任倒置等特點，環(huán)保部同時建議新環(huán)保法根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》關(guān)于公益訴訟的授權(quán)性條款，明確規(guī)定有關(guān)環(huán)保機關(guān)和社會組織針對損害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格。

　　結(jié)合最近司法解釋降低了污染入罪門檻，知名環(huán)保公益人士馮永峰指出，《刑法》里，一直就存在著“污染環(huán)境罪”，只是多年來，和大面積的環(huán)境污染相比，法院啟用、調(diào)用、動用、施用這條法律的案例并不常見。各級法院要將立案大門敞開，張開臂膀歡迎各污染受害者、環(huán)保志愿者、環(huán)境公益訴訟者到法庭來立案起訴，才能達到污染入罪門檻降低的初衷。

　　■記者觀察

　　環(huán)境立法廣東可先行先試

　　就在環(huán)保法二審將近的同時，地方立法層面同樣尋求破冰的可能。

　　在廣東省人大今年的立法計劃中，《廣東省環(huán)境保護條例(修訂草案)》繼續(xù)成為唯一一件安排常委會審議的法規(guī)案，省人大表示，該條例已于2012年3月一審，由于全國人大正在修訂環(huán)境保護法，待環(huán)境保護法修改頒布后再適時安排環(huán)境保護條例繼續(xù)審議。

　　早在2011年，省環(huán)保廳就著手對《條例》進行修訂，但一些破冰之舉在審議中阻力重重。如曾提出由環(huán)保行政主管部門實施查封、扣押等行政強制措施，后來由于《行政強制法》的頒布實施而被刪除；一些環(huán)保經(jīng)濟措施，如主要污染物排污權(quán)有償使用和交易、環(huán)境污染強制責任險制度，也在審議過程中認為其影響面廣且缺乏上位法支撐。

　　省環(huán)保系統(tǒng)相關(guān)負責人近日向記者坦言，隨著《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》等法律的逐步出臺，再加上以《環(huán)境保護法》為母法的環(huán)境保護法律法規(guī)體系，留給地方環(huán)境保護立法的空間越來越小。

　　如《行政強制法》第十三條規(guī)定“行政強制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機關(guān)強制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機關(guān)應(yīng)當申請人民法院強制執(zhí)行。”在《環(huán)保法》尚未有設(shè)定的情況下，等于環(huán)保部門不能擁有強制執(zhí)行權(quán)。

　　“環(huán)保規(guī)章很多，但因為沒有強制權(quán)，多而不管用”，“國家期望廣東科學發(fā)展、先行先試，在環(huán)境地方立法方面，也應(yīng)該先行先試。”幾位省環(huán)保部門人士表示。

　　廣東是第一經(jīng)濟大省、也是第一人口大省，上述人士稱，“環(huán)境保護很多問題往往其他兄弟省市還沒出現(xiàn)，廣東先碰到，當全國都面臨這樣的問題的時候，廣東的問題可能已經(jīng)堆積如山”。

　　不久前，省環(huán)保廳建議省人大與國家有關(guān)立法機關(guān)協(xié)調(diào)，提請賦予廣東省在地方環(huán)境保護立法上，局部突破上位法的權(quán)力，如在行政強制措施、大氣污染物排放超總量予以處罰方面。

　　另外，對《環(huán)保法》的修訂，環(huán)保部門也建議采用宜粗不宜細的原則，多增加授權(quán)性的條款。

　　“對修訂中的《環(huán)保法》，我們擔心的是‘可操作性太強’。由于我國幅員遼闊，社會經(jīng)濟發(fā)展水平各不相同，一些條款例如罰款數(shù)額制定得過于具體，可能西部地區(qū)適合，廣東等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)又不適合了”

　　上述環(huán)保廳人士希望，新修訂的《環(huán)保法》能為環(huán)保工作中面臨的問題以及擬采取的政策措施作出原則性規(guī)定，為地方立法提供依據(jù)的同時，留出空間使各地可以結(jié)合自身實際作出具體規(guī)定。

　　中國政法大學環(huán)境法學教授王燦發(fā)也表示，目前我國經(jīng)濟基礎(chǔ)和對環(huán)境質(zhì)量的要求都和上個版本環(huán)保法制定的23年前不一樣了，法律應(yīng)該更嚴格地體現(xiàn)保護環(huán)境的要求，原則上應(yīng)該改得較大一些，更能體現(xiàn)保護環(huán)境的作用。

　　事實上，地方環(huán)境立法的先行先試，廣東不乏成功的例子，但目前環(huán)保部門希望步子能邁得更大一些。據(jù)悉，2008年以來，廣東修訂了3部地方性環(huán)保法規(guī)，3部環(huán)保政府規(guī)章，特別是在全國率先開展了跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護、區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治等方面開創(chuàng)了先河，既為依法行政提供了法制保障，又為全國應(yīng)對類似問題提供了先例。

●記者 謝慶裕